李泽奇
2020年新冠状病毒不仅让所有中国人在这个春节留下了不一样的记忆，也波及数个国家，引起了全球的关注。随着疫情的不断扩散，全国多省启动重大突发公共卫生事件一级响应。除中国外，多个国家出现新冠状病毒。针对新冠状病毒海外扩散的情况，1月31日凌晨3时30分，世界卫生组织（WHO）总干事在召开世卫组织的突发事件委员会后宣布，新冠病毒疫情的全球性爆发为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）旨在让各国引起重视。
现在我们正应对各种风险和挑战，面对疫情，在以习近平同志为核心的党中央坚持领导下，各省市县乡正全力应对新冠状病毒。为了让广大读者深入了解我国疫情防控工作的有关法律知识，作为法律人的我，今天试图从法律视角与大家一起探讨新冠状病毒期间的各项疫情防控措施、抗疫工作的适法性。
一、如何理解我国疫情被宣布为“国际公共卫生紧急事件”（Public Health Emergency of International Concern，简称PHEIC）
界定“国际公共卫生紧急事件”（PHEIC）的《国际卫生条例》是由世界卫生组织制定并经各国政府批准的国际公约。现行《国际卫生条例》是1969年7月25日第22届世界卫生大会上通过的条例。此后，新修订的《国际卫生条例》又于2005年在第58届世界卫生大会审议通过，并定于2007年6月15日生效。其实在1979年之前，我国在世界卫生组织（WHO）曾一度没有合法席位，直至1972年5月10日，第25届世界卫生大会才恢复了合法席位，自此我国宣布承担《国际卫生条例》的规定义务。我国作为缔约国必须承担《国际卫生条例》的规定义务，即在疫情爆发后，限时向世界卫生组织报告，并同世卫组织就是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）进行磋商。由于被定义为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）后可能引致旅行或贸易危险，进而对我国经济造成一定影响，那么就有必要从法律层面上了解被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）的原因、依据以及相应的法律后果。
由于复杂多样的公共卫生风险，现行的《国际卫生条例》对原条例注重的三种特定疾病（霍乱、鼠疫、黄热病）范围加以扩大，涵盖了现存的、新的和重新出现的疾病，也包括非传染性疾病因素所致的紧急事件，另界定“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）的《国际卫生条例（2005）》也规定“国际关注的突发公共卫生事件”是指“通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生风险并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件”。由上，现行疫情的传播属于现行《国际卫生条例》管控的范围。另随着全球化进程的加快，交通的发达使得急性传染病的防控在国家界限已经逐渐模糊，越来越多的疫情传至海外。截止至2月1日18时，海外确诊病例134例，为抑制疫情的扩撒，意大利、美国、澳大利亚首都等宣布进入紧急状态。由此，此次疫情的扩散已导致它国公共卫生风险，为了引起国际社会的重视，让各国能够更有效应对，故被世界卫生组织总干事谭德塞宣布“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）具有一定的合理性。
需要提及的是，根据《国际卫生条例（2005）》第15条规定，被宣布“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）这一预警机制属于临时建议，有效期为3个月，并可根据疫情发展随时撤销或修改。只要疫情得到有效控制，感染人数和风险明显回落，世卫组织就可讨论取消这一预警。相信在不久的时间内，疫情将得到解决，“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）这一预警机制也会在短时间内被取消。因此，我们大可不必疫情被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）而感到恐慌和担心。
二、疫情下国内各级防控措施的适法性解读
（一）授益性行政行为（措施）
目前，我国新冠状病毒虽尚未完全抑制，但我国的应对的措施获得了许多国家积极肯定。此次“抗疫”，更多体现的是国家治理体系和治理能力，我们通过大量的行政行为（授益性行政行为和负担行政行为）如行政征收、行政给付、行政处罚等来看各级政府、行政机关等在行使行政行为时是否合法、合规、合理性。接下来笔者，就和大家一起“商疫”在这场自上而下的“全民抗疫”活动中，有关部门所采取的措施是否合法、合规、合理。
授益性行政行为是指行政主体提供物质和其他条件去保障行政相对人的权利。经笔者汇总，此次“抗疫”活动中我国采取了包括但不限于如下措施（授权性行政行为）应对疫情：
1.迅速召开新冠状病毒有关会议，部署新冠状病毒的解决事宜，并制定严密的防控方案，与此同时，财政部、国家卫生健康委下达2020年基本公共卫生服和基层疫情防控补助金；
2.国家迅速启动应急科技攻关项目，并成立以钟南山院士为组长的新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制科研攻关专家组去开展病毒工作；
3.迅速组建援鄂抗疫医疗团队奔赴武汉，
4.积极开展防病知识的宣传，及时发布新冠状病毒有关信息；
5.10天10夜建成火神山医院；
6.宣布延长假期、延迟复工，国务院发出《国务院办公厅关于延长2020年春节假期的通知》国办发明电〔2020〕1号宣布延长春节假期等，随后山西省发布《山西省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》宣布延迟全省企业复工；
7.加强立法，相继出台《新型冠状病毒感染的肺炎可疑暴露者和密切接触者管理方案（第二版）》《新型冠状病毒感染的肺炎病例监测方案（第二版）》《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于印发公共场所新型冠状病毒感染的卫生防护指南的通知》等。
由于授益性措施保障各行政相对人的权益，故笔者对如上措施不再商榷。接下来笔者将更多和大家一起“商疫”此次“抗疫”活动中负担型措施的合法、合规、合理性。
（二）负担型行政行为（措施）
此次”抗疫“活动中， 我国采取的负担型措施包括但不限于如下：迅速采取“限制性”管理措施：如对最有可能患有新冠状病毒的高危人群进行隔离；研发“新型冠状病毒感染的肺炎确证患者通行程查询工具“用以对各高危人群进行严格筛查，密切监控、隔离，进一步减少疫情的扩散；全国多个省市进入一级戒备，对跨区域交通、公共场所开放进行限制，湖北多数城市实施封闭、高速路口、村口、小区门口实行登记、告知和管理机制，对往来人员进行体温测量并登记，强化”内堵外防“各项措施；进一步规范各行业的经营行为，除保障民生的药房、超市正常营业外，餐饮门店、外卖、商场关门歇业、电影下架、商演停止、景区关闭。迅速采取“处罚性”管理措施：加大监管力度，如国家市场监管总局紧盯“问题口罩”坚决查处生产、销售假冒伪劣口罩的行为，并在国家药品监督管理局官网设置专门的页面供广大市民查询口罩的详细信息；纪委监委严肃执纪问责，对防控疫情不力者停职；加强网络监管，对网上造谣者进行监控，并施以严厉处分；加强市场监管制度，对哄抬物价、生产销售假冒伪劣药品、器械、虚假宣传等进行严厉处分。迅速采取“公开性”管理措施：如在网上发布关于征集新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作线索监督等等。
虽然我国的急性传染病防控体系并非最为完善，但从疫情爆发至今，我国高度重视疫情的防控，迅采取了一系列有效的措施阻止了疫情的蔓延。但此次“抗疫”活动中许多措施都饱受争议。该些措施是否合法、合规、合理，其实在我国法律、法规等中均有迹可寻。接下来笔者会重点“商疫”如下几个措施：
1. 封城措施
2020年1月23日10时起, 武汉封城以控制疫情的扩散。其实，必要的封城有理有据，如我国《传染病防治法》第42条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告:（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
近日，最高人民法院研究室副主任周加海在接受采访时也就此进行了回答。他提及《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律和行政法规都曾对突发公共卫生事件发生期间措施进行了规定，故疫情泛滥的区域可以采取封闭措施。当然，封城、管制交通道路、限制人员流动等措施会给人们的生活带来很大不便，这也是防控疫情必须的手段，但是，我们应当注意把握“度”，应当注意严格执法、按程序执法，比如部分地方未经许可擅自采取设卡、堵截、堵路、断路等措施就涉嫌违法。
2.多省市调整和暂停市区城市公共交通和道路客运运营以及关闭部分高速公路措施
交通运输部1月23日发布《关于做好进出武汉交通运输工具管控全力做好疫情防控工作的紧急通知》，宣布暂停进入武汉的道路水路客运班线发班，暂停进入武汉市的省际、市际包车客运业务，严格管控营运车船驶离武汉。1月27日，山西省交通运输厅还发布了《关于暂停省际班车旅游客运和包车业务的紧急通知》，通知要求：除政府指定及疫情防控工作需要外，暂停所有省际客运班车、旅游客运和包车业务，恢复时间根据疫情发展情况另行通知。次日，太原市人民政府发布《关于调整和暂停市区城市公共交通和道路客运运营的通告》宣布暂停部分营运车辆的运行。一些列现行措施一度引起部分民众的不满。我国《传染病防治法》第42条第5款规定“封闭可能造成传染病扩散的场所”。由于公共车辆的运行可能进一步扩大疫情的扩散，故必要的暂停和调整公共交通工具着实有据。
针对关闭部分高速公路措施，山西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法第46条规定，遇有自然灾害、恶劣气象条件、施工或者发生交通事故等严重影响道路交通安全的情形，高速公路管理机构和公安机关交通管理部门应当及时告知对方，公安机关交通管理部门可以采取限制车速、调换车道、暂时中断通行、关闭高速公路等交通管制措施。采取交通管制措施时，应当设置交通标志并及时发布公告。由上，疫情作为可能严重影响道路交通安全的情形，为了抑制疫情的扩散，仅关闭部分高速路口，必要的通行还是有保障的，因而关闭部分高速路口也情有可原。
3. 信息公开--公开疫情线索监督措施
近日网上每天征集某某病例出行轨迹以及在网上开通疫情线索征集入口用以收集瞒报疫情的人员，这一“信息公开”措举在一定的程度上对各高危人群进行严格筛查，虽在一定程度上涉及到部分公民的隐私权，但这一举措的合法、合规性在《中华人民共和国政府信息公开条例》第15条、19条均有体现，即不公开会对公共利益造成重大影响，所以公开。
4.其他限制性措施
武汉疫情爆发后，各省市县乡采取了一系列限制性措施，如上所述的餐饮门店、外卖、商场关门歇业、电影下架、商演停止、景区关闭，村口、小区门口实行登记，对各高危人群进行严格筛查，密切监控、隔离等。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.1 各级人民政府….（4）疫情控制措施：当地人民政府可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出，以及其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品等紧急措施；临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。（5）流动人口管理：对流动人口采取预防工作，落实控制措施，对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察….（8）开展群防群治：街道、乡（镇）以及居委会、村委会协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构，做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作…
由上，我国在本次“全民抗疫“活动中的一系列措施合法、合规、合理，这也是造就本次疫情快速抑制的主要原因。同时，国家相关部门也加大执法查处力度，对目前存在的如纰漏信息不及时、“问题口罩” 防控疫情不力、造谣生事、哄抬物价等行为，坚决依法予以打击、惩处，确保抗疫顺利进行。
三、疫情继续扩散时可能采取的防疫措施
目前新冠状病毒疫情仍属于一个扩散的阶段，现又即将面临春运返岗的高峰期，并不排除疫情有更一步扩散的问题。就国际层面而言，世界卫生组织虽强调不建议实施旅行和贸易限制，但之后我国可能会面临“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）这一预警机制期限再度延长、拒绝未感染者进入我国，我国人员、行李、货物等进行公共卫生观察、我国飞机限制在特定的地方，各国对我国进行各类限制行动，影响我国经济。
2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》第3条本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。同时该法第69条规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
就国内而言，目前，我国各省份城市已启动重大突发公共卫生事件一级响应一级响应为最高级别响应，意味着此次公共卫生事件特别重大。如果疫情继续蔓延不排除继续实施强制隔离高危人群、封城、限行、假期延长等措施。
四、上下一心，齐战病毒
我国的国情决定了抗疫体系的优越性。我国经历了 2003年的“非典”的教训和经验，经历过唐山大地震、2008年汶川大地震、丽江地震、的考验，也经历过1998年特大洪水、2014年的海南“威马逊”台风、舟曲泥石流灾害，已经积累了许多防疫抗灾的经验，此次应对新冠状病毒反应更快、措施更加完善，得到了各国的积极赞扬。此次“全民抗疫”活动除得益于全国人民上下一心，齐战病毒外，更得益于我国的国情。众所周知，美国是急性传染病防控体系最为完善的国家之一，面对紧急情况有时也并不能立刻得到妥善的解决。联邦制下的美国，由于中央政府和地方政府各有各的权限范围，不相隶属，且联邦（中央）政府基本对地方不能制约，州政府之间相互独立，导致面对紧急事件时，合力、执行力远不及我国政府强大。而我国，各级政府、不同层级、部门的国家机关等之间有一个最高先锋队去协调，举全国人、财、力而行之，绝无执行不力的可能。
面对疫情，我们曾一度恐慌、担心过，但是这个春节，从“一罩难求”到“一方有难，四方来罩” 让我们都感到“这样的“罩”顾很暖心。我们相信，在习总书记和党中央的英明领导下，在全国上下一心共抗疫情之下，不久之后，我们一定会战胜病毒。
