——李旭君
近期，笔者承办一起个人独资企业涉采矿权延期的民事行政诉讼案件，现笔者以该案例为导引对诉讼中出现的法律问题予以梳理和分析，视为总结，相互交流，以飨读者。
一、案情概要
2007年9月，李某经招标中标了某四至地块的采矿权，并与某国土局签订《采矿权出让协议书》。同日，李某向当地工商部门申请办理了某名称字号的个人独资企业名称预核准，某国土局依李某申请向该预核准名称的字号颁发了采矿许可证，登记采矿权人为该字号，有效期限五年（2007年9月至2012年9月）。事后，预核准企业名称保留期已过，李某因故未能最终设立该名称的个人独资企业。2010年9月，李某以采矿许可证出资与刘某合作采矿，双方签订《合伙出资协议书》，刘某遂设立与李某曾预核准名称同名的个人独资企业。此后，合作期间二人发生矛盾，李某被迫退出企业，但同名采矿许可证仍由刘某保管并经营。2012年8月，刘某以同名企业主体按照国土局要求缴纳了采矿权延续的矿产资源价款，同期在该采矿许可证届满30日前以同名企业向国土局办理了采矿许可证延期登记手续，国土局收到申请后承诺在限期内办结，但一直未作是否准许延续决定。
因延期换证问题，2017年9月刘某以同名企业为原告对国土局提起行政诉讼，要求国土局依法履行职责并为企业换发采矿许可证。
1.一审裁判：根据《行政许可法》第五十条规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”故，判决支持企业的诉讼请求。
2.二审裁判：采矿权与行政许可密不可分，没有行政许可就没有采矿权；原告企业并非采矿权的受让人，不是行政许可的行政管理相对人，作为采矿权非法受让人要求保护的权益属于非法权益。原告企业为新设同名企业，前后同名企业实为不同的企业，其非行政管理的相对人，也非采矿权的被许可人，其与行政许可之间不存在法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格，无权对国土局不予换发采矿许可证的行为提起行政诉讼。故，裁定撤销一审判决，驳回起诉。
3.再审裁判：根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”故，本案被申请人一直未给再审申请人换发采矿许可证，申请人于2017年9月提起本案诉讼，已超过最长五年的法定起诉期限。故，裁定驳回原告企业的再审申请。
前述诉讼发生后，李某与刘某就采矿权归属、采矿许可证延期以及换证等问题分别发生争议，陆续提出新的民事、行政诉讼，相关争议法院待决。
二、法律与政策问题
（一）采矿权、采矿权人和采矿许可问题
采矿权规定于《民法典》（民事法律）中第三分编用益物权第十章一般规定项下的第三百二十九条：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。即，采矿权属于用益物权的一种。同时，《民法典》第三百二十四、三百二十五条规定，国家实行自然资源有偿使用制度，国家所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。同时，采矿权也规定于《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《山西省矿产资源管理条例》等行政法律法规中，如《矿产资源法实施细则》第五条规定：国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。《矿产资源法实施细则》第六条规定：采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。
因此，采矿权兼具民事（私法）和行政（公法）的双重属性。在私法属性上，采矿权是自然人、法人和非法人组织等采矿权人对国家所有的矿产资源依法享有占有、使用、收益的排他性用益物权，即通过在特定矿区开采一定的矿产资源获得矿产品并排除他人非法干涉的权利，强调的是其具有相对于矿产资源所有权以及其他用益物权的独立性和应受法律的平等保护性。在公法属性上，采矿权系国家通过行政许可方式赋予采矿权人的特许权利。相较于一般民事财产权，采矿权受到更为严格的行政法规规范与调整，强调的是国家在矿业保护、许可、监管、责任等方面的行政管理秩序，体现了浓厚的国家干预色彩。因此，在处理民事案件中，要观照当事人在公法义务上的遵守与履行；反之，在处理行政案件中，要兼顾当事人产权的保护与交易秩序的维护。二者并行不悖、相辅而行。
（二）投资人、个人独资企业与采矿权人
1.个人独资企业是不具有法人资格的非法人组织，个人独资企业没有独立于投资人的财产权。根据《民法典》第一百零二条、第一百零四条规定：非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。同时，根据《个人独资企业法》第二条、第五条、第十七条规定：本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。国家依法保护个人独资企业的财产和其他合法权益。个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或继承。在这里，投资人承担的是无限责任，而非无限连带责任，因为个人独资企业没有独立于投资人的财产权。个人独资企业，本身也称为“投资自然人企业”，归属于投资人一人，是最古老、最经典的企业形态，本质上是自然人从事民商事活动的一种延伸，企业的经营管理活动完全依赖于自然人一人的意志决策，也是企业的所有权、控制权、经营权、收益权高度统一于自然人一人的企业形态。
2.采矿权人可以是法人、非法人组织或者自然人，但实践中原则上均为营利法人。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》（已停止执行）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。另据《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》〔自然资规〔2023〕4号〕规定：采矿权申请人原则上应当为营利法人。因此，实践中已经极少遇见自然人为采矿权人的采矿许可证了，笔者仅见过一次。
（三）采矿许可证、营业执照的“先证后照”与“先照后证”的政策转变
先证后照，即企业的设立或者经营范围涉及前置许可的，需要先到许可审批部门办理有关许可证明文件后，再到工商部门申请办理营业执照。
“先照后证”，即先取得营业执照，经营许可事项容领取营业执照之后再行申请批准，但法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项除外。
为了深化商事制度改革，推进政府职能转变，构建市场主体新型监管体系，2014年开始，国务院先后出台《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）、《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）严格行政审批事项管理，实行行政审批事项目录管理，切实落实“先照后证”改革，将前置审批事项改为后置审批事项的，实施审批的国务院相关部门应当及时通知工商总局对目录进行更新，并向社会公布，方便企业、群众办事和监督。经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的，应当依法报经相关审批部门审批后，凭许可文件、证件向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。
本案中，案涉采矿许可证就是在这样政策转变的背景下，由前置审批（先证后照）改为后置审批（先照后证），其中，非煤矿山企业当时所需证件有采矿许可证、安全生产许可证，持有“两证”后才能向工商部门申办营业执照；如属煤炭生产企业则当时所需的证件有“四证”，即采矿许可证、煤炭生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证，只有“四证”齐全后才能到工商部门申办“营业执照”。2014年政策文件出台后，这种转变在全国各地才逐渐推开。
在政策改革前，《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》（国土资发〔1998〕104号）规定，设立矿山企业的采矿权申请人，应按照《企业名称登记管理规定》到工商行政管理机关申请办理矿山企业名称预先核准登记。由此，才有了本案中李某仅凭《企业名称预核准通知书》就能向国土部门办理该预核准名称企业的采矿许可证的情形。由于李某作为投资人并未最终设立该预核准名称的个人独资企业，而负有采矿许可证监管职责的国土管理部门事后对预核准名称的企业工商设立情况也未最终进行核查，才导致了本案预核准名称企业的采矿权人自始至终不存在的错误登记，也才有了这一乌龙采矿许可证，也才有了前述原告主体不适格的乌龙行政诉讼。
三、争议焦点分析
（一）案涉采矿权人属于个人独资企业还是投资个人？
笔者认为，首先，由李某作为投资人身份且预核准名称的个人独资企业并未设立，工商主体资格自始至终不存在。刘某作为投资人的个人独资企业，虽然与李某预核准名称的个人独资企业同名，但二者仍属于完全独立的工商登记主体。其次，根据与国土局签订的《采矿权出让协议书》，李某才是案涉采矿权出让的合法受让人，也是案涉采矿许可证的被许可人和行政管理相对人。最后，由于李某为投资人的个人独资企业未设立，基于个人独资企业的法律属性，即使该个人独资企业最后设立，亦不影响国土局对采矿权被许可人和行政相对人的识别。因为，在采矿权项下个人独资企业等同于投资人，故该识别应以投资人为唯一判断标准。之所以采矿权人原则上要求为企业，更多的是政府出于政策和监管上的考虑，尽管现实中自然人为采矿权人的情形比较少见，但法律上也并未排除。
由此可知，刘某作为投资人新设同名个人独资企业与刘某本人均非案涉采矿权人、被许可人、行政管理相对人，二审裁判也是基于前述法理基础而作，可谓拨开迷雾见真知，笔者认为是完全正确的。
（二）案涉采矿权异议的行政诉讼时效是否已经超过？
1.刘某的个人独资企业作为案涉行政诉讼的原告主体不适格，自然谈不上诉讼时效的问题。
首先，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据二审裁判可知，刘某的个人独资企业以及刘某本人均与提起诉讼的行政行为之间不具有利害关系，无权以采矿权人主体为原告资格向国土局提起本案诉讼。其次，“原告主体适格”作为诉讼要件是法院进入实体审理的前提，属于前置程序问题。不适格的原告提起诉讼，原则上法院应裁定不予受理，若受理后发现不适格的，也应及时裁定驳回起诉。最后，行政诉讼时效属于实体问题，是基于适格原告（前置程序问题已解决）的前提下才进行的实体审理，此时，诉讼时效既是对适格原告的起诉要求，也是适格被告享有的抗辩权利。由此反观，本案省高院的裁判在适用法律上是错误的，在二审裁判认定原告（被上诉人）主体不适格，驳回起诉的前提下，再审根本无需实体审查诉讼时效的问题。有次错误完全是省高院“先入为主”建立在已认定原告（被上诉人）主体适格的前提下，才对时效问题依职权进行审查，省高院和中院的思路完全不在一个频道上，忽略了“先程序、后实体”的再审审查原则，如此“风马牛不相及”的再审审查着实令人不解，也属实错误。事实上，在原告（被上诉人）主体不适格的情况下，自然也不是再审程序的再审申请人，既然二审法院已经终审认定无权利和资格起诉，哪还有权利与资格继续申请再审？
2.本案应适用因不动产提起行政诉讼最长起诉期限二十年的规定。
首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定：《行政诉讼法》第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产物权变动，包括物权的设立、变更、转让、消灭等。其次，根据《民法典》三百二十三、三百二十九条规定：矿产资源探矿权、采矿权等矿业权属于不动产范畴的用益物权，适用不动产法律法规的调整。用益物权，即指用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。本案争议涉及采矿权的权属、变更等不动产物权变动的识别与判断，因此，适格的原告行政诉讼起诉期限应适用《行政诉讼法》第四十六条中，即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年的诉讼时效。
（三）本案采矿许可证延续登记行为的效力与应否延续？
1.采矿证延续登记行为在期限内已做出，合法有效。
如前案情概要所述，2012年8月，刘某以同名企业主体按照国土局要求缴纳了矿产资源价款，同期在采矿许可证届满的30日前以同名企业主体向国土局办理了采矿许可证的延期登记手续。根据国务院《矿产资源开采登记管理办法》、山西省《矿产资源管理条例》规定：采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。本案中，虽然是刘某持李某的采矿许可证在该采矿权届满前三十日前往国土局已经办理了延续手续，但是鉴于刘某不具有采矿被许可人、行政管理相对人资格，其相对于李某来说属于委托代理行为，并不因谁前往办理而改变李某作为采矿权受让人、采矿被许可人、行政管理相对人身份。同时，刘某按国土局要求缴纳采矿资源价款的行为，应同样属于委托代理行为，并不因谁缴纳资源价款而改变李某作为采矿权受让人、采矿被许可人、行政管理相对人的身份。因为，国土局备案的采矿权受让人、采矿被许可人、行政管理相对人始终是李某，从未改变，也是国土局唯一应识别的行政管理相对人的标准。
2. 国土局应依法准许延续登记并换发新证。
首先，采矿许可证作为一项行政许可，国土部门作为采矿权证的行政管理部门，采矿权延续登记属于国土部门的职权范围，采矿权是否延续关键在于采矿权人是否在规定的期限内办理延续登记；只有逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证才视为自行作废。其次，根据《行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”由此可知，准予延续是原则，不准许延续是例外；即使不准予延续，也应履行相应告知程序，以确保采矿权人能获得下一步的救济。最后，矿山资源价款已经按国土部门要求缴纳，意味着国土局实质上已经许可延续。因为，我国实行采矿权有效期管理制度，采矿许可证有效期与矿山的资源储量可采年限有关，矿山资源价款与矿山的资源储量可采年限相对应，故采矿许可证有效期受矿山安全、技术改造、资源整合、许可证延续等多重管理因素的制约，到期后延续的有效期也受到剩余储量、矿区规划、地质环境等因素的制约。尽管实践中新颁发和到期延续的采矿许可证有效期长短不一，视情况而定，但是依据国家采矿权管理相关规定，对于采矿许可证有效期延续管理都是一致的，由此才有逾期未作决定的，视为准予延续的法律规定。
四、综述与总结
首先，本案案例引发争议实质上是起源于自然人采矿权、采矿被许可人、采矿许可证的相关问题，这是一条核心，也是一条主线，由此引发行政、民事法律规范的交叉重合且又以行政色彩为浓。在民事财产权利范围内，采矿权是依自然人行政许可而取得的财产权利之一，兼有物权属性，类似常见以行政许可取得的财产权还包括探矿权、取水许可权、林木采伐许可权、无线电频谱资源使用权等等。
其次，由于自然人投资个人独资企业的特殊性，企业不具有独立法律人格，性质上属于非法人组织、非法人工商企业，而自然人作为投资人设立个人独资企业，自然人享有的采矿权只是该个人独资企业的财产组成形式之一，而非采矿权人变为该个人独资企业。采矿权与个人独资企业名下所有的车辆、房产、机械设备、租赁土地使用权等财产权属并无二致，且个人独资企业的财产，实际所有权人是投资人个人。
最后，相对于行政机关来说，在案例中首要因识别的是行政管理相对人到底是谁？采矿权被许可人到底是谁？是投资人，还是个人独资企业？这直接关系到行政诉讼中的首要解决的适格原告的问题，很显然案例中国土部门在一审、二审审理阶段均未注意到这一问题，自以为同名的企业、同名的采矿许可证就认为原告的主体资格适格，幸得二审法院准确识别，驳回起诉。
当然，本案吊诡之处、混淆视听之处就在于李某与刘某设立的企业同名，李某的企业未设立但拥有该名称的采矿权，刘某的企业设立在后但并不拥有该名称的采矿权，由此引发了民事权利与行政诉讼权利问题的辨析，本文中争议观点读者仍应仔细斟酌或辩证理解。笔者通过对案例的梳理，旨在与大家分享办案过程的法律思考，通过解读重新认识个人独资企业这一企业形态的特殊性，以及个人独资企业所涉采矿权行政诉讼的特殊性，以儆效尤。实际案例远比描述的复杂和蹊跷，不便一一展开，在此仅作抛砖一用，只为引出法律问题，如有新的思考，期待与读者共商，继续精进。
五、延伸思考
1.享有采矿权的个人独资企业变更投资人后，是否导致采矿权的物权变动？
2.采矿权到期后尚未获批延续，采矿权所附的抵押权是否同时灭失？
3.李某与刘某签订《合作出资协议书》的合同效力如何？是否导致采矿权的物权变动？
4.采矿许可证废止后的相应法律后果，以及是否意味着采矿权人的全部权利丧失？
5.采矿权根据《⾏政许可法》规定在已经视为准予延续的情况下，法院判决⾏政机关办理采矿许可延续登记是否还有意义，该种情形下诉讼请求如何提出？
6.采矿权延续申请逾期未审批，继续采矿行为是否属于“未取得采矿许可证”？ 是否构成“非法开矿罪”？
索引资料：
①田心则：《采矿许可证有效期届满后相关法律问题研究》，载《中国应用法学》2022年第6期。
②王旭光：《审理矿业权纠纷案件的基本思路》，载《人民法院报》2016年11月30日。
③颜桂芝：《采矿权异议，最长起诉期限如何确定?》，载《中国自然资源报》2021年2月3日第006版。
④人民法院案例库.参考案例.入库编号2023-12-3-004-004。
⑤人民法院案例库.参考案例.入库编号2023-16-1-349-001。
⑥陕西省宝鸡市中级人民法院《行政判决书》(2020)陕03行终13号。
⑦《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）新闻发布会并回答记者提问全文，2017年7月27日。
⑧《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）。