——以民办非营利性学校、医院为例解读
——李旭君律师
近日，有客户咨询收购一家民营医院让帮其参谋参谋，审查了客户发来的医院资料发现这家医院在民政局登记，为民办非企业单位法人，业务主管为当地卫健委，由于类似民办非企业单位的投资、收购业务接触并不多，所以当下检索此类问题涉及的法律规定，遂有心得。对律师而言，每一个新鲜的案例背后都是一套法律体系，“身边事”就是“法律事”，“身边事”可能形态各异千变万化，但法律原理大体是一致的，这是律师的工具。本文择取非营利性民办学校、医院为例，在民法典视角下就所涉法律问题进行梳理，主要以普法传播为主，以飨读者，相互交流。
前 言
为了鼓励民间资本发展并进入社会公共服务领域，民办非企业单位这一组织类型应运而生，其中民办（营）学校、民办（营）医院是人们常见的民办非企业单位，因为其涉及升学择校、医疗救治的民生问题为大众所熟知，另一方面作为其投资者举办或经营这类组织也面临一些与常规组织非同寻常的法律问题。
一、民办非企业单位（组织）、民办非营利机构定义、沿革与区分
广义上，民办非企业单位（组织），简称“民非组织”（外文名：NGO），根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条、第四条规定：“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。”
狭义上，根据《民办非企业单位登记暂行办法》，民办非企业单位主要指民办非营利机构，在我们日常生活中的诸如一些民办（营）学校（含幼儿园、小学、中学、大学、民办培训补习学校或中心等）、民办医院（含民办门诊部所、民办康复、保健、卫生、疗养院所）、体育场馆、福利院、基金会、寺院等都属于上述“民办非企业单位（组织）”。本文仅以狭义上的民办学校、民办医院为例作一般性理解。
根据《民法典》第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”民政部在2016年5月26日公布的《<民办非企业单位登记管理暂行条例>修订草案征求意见稿》中，首次将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，并将社会服务机构统一定性为非营利法人。
因此，不以营利为目的，而是致力于社会公益性或其他非营利性活动，这就是民办（营）非企业单位、民办（营）非营利机构的基本特征和法律属性，与之相对应的就是民办（营）企业单位、民办（营）营利性机构，后者的概念生活中更为普遍，也最好理解。以下为《民法典》法人概念下的分类，民办（营）非企业单位、民办（营）非营利机构可通称为“非营利法人”：
二、民办学校或医院属于营利法人还是非营利法人？二者如何区分？
我国《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人与特别法人，公立医院、学校等主体属于非营利法人应无疑义，较为复杂的是民办医院、民办学校等主体既有营利性法人，也有非营利性法人。
以学校为例，2016年12月30日，在教育部、人力资源社会保障部、民政部、中央编办、工商总局等五部门联合印发的《民办学校分类登记实施细则》（教发〔2016〕19号）中，明确了两类学校的登记问题，即非营利性民办学校符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记有关规定的，到民政部门办理登记；符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位管理有关规定的，到事业单位管理机关办理登记。营利性民办学校到工商部门办理登记，如《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》“民办学校应当按照《公司法》《民办教育促进法》有关规定，登记为有限责任公司或者股份有限公司，其名称应当符合公司登记管理和教育相关法律法规的规定。”
2017年1月18日，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）指出，对民办学校（含其他民办教育机构）实行非营利性和营利性分类管理。非营利性民办学校举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。营利性民办学校举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。民办学校依法享有法人财产权。举办者自主选择举办非营利性民办学校或者营利性民办学校，依法依规办理登记。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，选择登记为非营利性学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续；选择登记为营利性民办学校的，须在依法依规进行财务清算、财产权属确认、缴纳相关税费等程序后，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。
通俗一点，非营利性与营利性的主要区别体现在在机构存续期间举办者是否能够获得收益，以及机构终止的时候，剩余的财产举办者是否能够分配。
三、民办非营利机构的负责人、法定代表人、董事长、出资人、举办者的区别及变更
以民办学校为例。
民办学校负责人：是指经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。
民办学校法定代表人：民办学校的法定代表人由董事长或者校长担任。
民办学校董事长：学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，学校董事会设董事长一人。
民办学校举办者：是指审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。
对于举办人和出资人的概念，法律并没有明确的区分界定。2005年民政部印发的《民办非企业单位（法人）章程示范文本》第二章规定了举办者、开办资金和业务范围，既使用了“举办者”的表述方式，也使用了“出资人”的表述方式。2021年《民法典》第八十七条使用了“出资人”、“设立人”。所以，从法律文件的文字表述来看，对于民办非营利性机构来说，在设立阶段举办者与出资人的概念是重合的。
据上述规定，在民办学校中负责人、法定代表人、董事长、举办者（出资人）分别具有不同的法律含义，民办学校的举办者符合一定条件的，可以担任学校的负责人、董事长、法定代表人，但民办学校的负责人、董事长、法定代表人并不必然是学校举办者，也可以由符合条件的其他人担任。《民办教育促进法》第二十三条：“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。”因此，变更学校负责人、董事长、法定代表人并非当然等同于变更学校举办者（出资人）。
四、民办非营利机构无股权、股份之概念，故无股权转让情形。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十二条规定，登记管理机关根据承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。在民办非企业单位中存在负责人、法定代表人、举办者，但不存在股东、合伙人，自然也就不存在股权、股份的概念。那么，其举办者是否可以像公司股东一样向其他举办者或举办者以外的第三人转让其在民办非企业单位（法人）中的部分或全部份额呢？
对此，《民办非企业单位登记管理暂行条例》并未作出明确规定，目前也没有法律规定或政策文件等对其明确禁止。但是，根据《民间非营利组织会计制度》规定：“民间非营利组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。”即，民间非营利组织举办者的出资在本质上是属于对社会的捐赠，民间非营利组织对已投入的资产享有独立的法人财产权，举办者对该资产不具有财产权益。
另，司法案例也支持上述观点。《最高人民法院公报》2016年第9辑发布了上海市第二中级人民法院，案件名称：李稳博与上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷，案号：（2015）沪二中民四（商）终字第1161号的案件，其裁判要旨为：
1．对于根据《民办教育促进法》等法律法规的规定，经教育部门许可并通过民政部门登记设立的民办学校，当事人以其系民办学校的实际出资人为由诉请变更举办人身份的，因确认或否认民办学校举办者身份是我国法律赋予有关行政主管部门的特有权力，属行政许可内容，不能通过民事诉讼程序予以解决，不属于民事诉讼受案范围。
2．对于经教育部门许可并通过民政部门登记设立的民办学校，当事人以其系该民办学校实际出资人为由诉请确认其出资份额的，因该类民办学校系公益性组织，对该类学校的出资在本质上属于向社会的捐赠。作为非企业法人的民办学校对投入学校的资产和积累享有独立的法人财产权，且投入的财产终极归属于社会而非出资人，出资人对学校财产不享有所有权或共有权，出资人对学校财产也不享有类似于公司股东的财产权利，其要求确认出资份额的诉请没有法律上的财产权依据。
3．对于没有法律上的权利基础的事实确认，不能作为独立的诉讼请求。当事人诉请要求确认没有法律权利基础的某项事实的，人民法院应裁定不予受理或驳回起诉。
五、民办非营利机构举办者转让举办者身份、举办者权益的转让协议是否有效？
这一问题，可以拆解为两个法律问题，一是举办者出资份额转让行为是否合法？二是举办者出资份额转让协议是否需审批机关核准后始得生效？
关于第一个问题，这是实践中不得不面对的一个问题：非营利民办学校举办者是否可以通过举办者变更来退出投资，实现营利？还有就是收购者（资者）能否以收购方或者收购方控制的子公司成为非营利民办学校的举办者？答案是肯定的，如根据《民办教育促进法》第五十四条：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”《民办教育促进法实施条例》第十二条：“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。”另外，对民办非企业单位举办者变更附加了审计条件，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条：“民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。”
关于第二个问题，司法判例实践有两种截然不同的裁判观点。第一种观点认为：举办者变更事项的协议未经当事人报审批机关核准，因此合同未生效，理由为前述最高院公报案例裁判所称“因确认或否认民办学校举办者身份是我国法律赋予有关行政主管部门的特有权力，属行政许可内容。”；第二种观点认为：举办者变更事项的协议未报审批机关核准，不影响协议的法律效力。
结合实践中，举办者变更的通常模式为：先行签订变更协议——预付部分款项——完成变更登记——受让方支付剩余的款项。从法律角度而言，举办者变更协议的有效性来源于其自身的合法性，如其不存在《民法典》及相关法律法规规定的无效情形，则为有效协议，法定程序的履行并不对变更协议的有效性起决定作用。另外，无论是《民办教育促进法》，还是《民办教育促进法实施条例》均未赋予审批机关对举办者变更协议的生效批准权（注：与行政许可权并不矛盾），因此审批机关无权决定举办者变更协议是否生效。协议须经行政机关核准的规定均系管理性强制规定，而非效力性强制规定，未进行登记变更，并不影响合同效力或导致合同无效。
由此可知，民办非营利机构的举办者是可以转让其举办者身份及身份权益的，但其无权出售或者转让已归机构所有的资产，包含举办者前期以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产对学校的出资以及后期办学形成的积累。如同《民办教育促进法》第三十六条、三十七条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”
六、民办非营利机构举办者（内含入股、参股等投资者等）在经营期间能否取得分红？
根据现有规定，民办非营利机构（学校和医院）对于收支结余不得进行分红或者变相分红。如《民间非营利组织会计制度》第二条规定：“本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：（一）该组织不以营利为目的和宗旨；（二）资源提供者向该组织投入资源并不得以取得经济回报为目的；（三）资源提供者不享有该组织的所有权。”
针对民办学校，新《民办教育促进法》删除了旧《民办教育促进法》第五十一条可以取得合理回报的规定，取而代之的是以补偿和奖励的方式返还举办者。
针对民办医院，也只有部分地方政府政策规定可以取得合理回报，原则上同样不得分红。如，国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》的通知（国办发〔2010〕58号）第（十九）条规定：非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。
山西省人民政府办公厅转发省发展改革委省卫生厅等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》的通知（晋政办发〔2013〕36号）第四（一）条规定：非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。
例外情形。根据江苏省政府办公厅转发省发展改革委省卫生厅等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见》的通知（苏政办发〔2011〕47号）第一（二）条规定：社会资本举办的非营利性医疗机构在扣除办医成本、预留发展基金以及按国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可从办医结余中取得合理回报。
七、民办非营利机构举办者的出资及出资权益能否继承？能够作为举办者的被执行标的？
对这一问题，新的法律、法规和规章均未予以明确规定，但原则上均持否定态度，个别地方省份有例外情形。根据《民法典》第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。”根据法人原理，法人以其全部财产独立承担民事责任，非营利机构的举办者对已投入的资产享有独立的法人财产权，举办者对该资产不具有财产权益。由此，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十一条规定：“民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。”
以学校为例，2016年由于新旧《民办教育促进法》中已经删除了第五十一条“举办者可以取得合理回报”的规定，新增了第十九条“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”的规定，因此举办者的出资份额失去了财产权益的法律依据，继承的法律基础也就不复存在了。
当然，以医院为例也存在例外情形，如《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》（豫政〔2014〕54号），明确规定“社会办非营利性医疗机构的出资财产属于举办者，在不撤回投资、不影响医疗机构法人财产稳定的前提下，经医疗机构决策机构同意并向所在地卫生部门报备后，举办者对该医疗机构投入的资产可按规定转让、继承或赠予。”这是地方政府为鼓励社会力量办医给予的优惠政策，但毕竟存在与法律层面规定的冲突，一旦发生司法救济，恐存在于法无据的后果。
由此分析推理可知，举办者的对非营利性机构的出资也不得作为其债务偿还标的或破产财产。如，最高人民法院案例库参考案例（入库编号：2023-10-2-471-003，2023年4月28日福建省高级人民法院（2022）闽民终570号二审判决），其裁判要旨为：非营利性民办学校对举办者投入的资产享有独立法人财产权，且举办者投入的财产终极归属于社会而非归属于举办者。不同于公司股东对公司享有资产收益权，非营利性民办学校的举办者不能取得办学收益也不享有学校剩余财产分配权，对其出资形成的学校财产不具有财产权益。因此，举办者出资形成的非营利性民办学校的财产不属于执行标的。
另外，关于最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十二条规定：“债务人的幼儿园、学校、医院等公益福利性设施，按国家有关规定处理，不作为破产财产分配。”这里特指的也是非营利性机构，营利性机构并不在此列且营利性机构财产属于破产财产范围。
结 语
“民办非营利性机构”是个生活中常见但法律业务中并不常见的概念，由于法律纠纷类型并不占多数，多数律师对这一领域的业务接触较少，但其独特的法律地位却不容忽视。通过梳理我们知道，民办非营利机构的举办者是其中的核心，举办者权益实质是举办者的身份权、经营权、管理权、荣誉权等综合性权利，由于非营利性机构是出于公益目的或者其他非营利目的成立宗旨，其与营利性机构、营利性机构举办者相比，在出资、转让、变更、分红、继承、债务等法律层面的规定完全不同。加之，法律法规等规范性文件和地方政府政策不同时期的变化或调整，法律纠纷的裁判观点在不同时期也会呈现不同。
作为律师，在办理上述业务时，除了运用法律原理分析问题外，还须有所保留地厘清某一行业“前世今生”的变化，法律思维就是：“有原则，就有例外。”实践中，除了民办学校、民办医院，还有其他类型非营利性机构的行业，与此既有相同，也有不同，不可一概而论，只能说具体问题具体分析，此外还须警惕问题本身发生变化带来的风险。
延伸思考
1. 非营利机构举办者变卖机构出资财产中的国有资产如何定性？
2. 非营利机构举办者以机构财产进行抵押融资行为是否有效？
3. 非营利机构是否具有担保资格以及对外担保行为是否有效？
附：相关法律法规、司法判例及政策文件
1.《民法典》
2.《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行办法》
3.《民间非营利组织会计制度》
4.《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《民办学校分类登记实施细则》
5.《基本医疗卫生与健康促进法》《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》
6.《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》
7.最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》
8.最高人民法院公报案例2016年第9期，案号：（2015）沪二中民四（商）终字第1161号。
9.最高人民法院案例库参考案例，入库编号：2023-10-2-471-003。
10.《教育部办公厅关于启用<民办学校办学许可证>有关问题的通知》〔教发厅(2004)2号〕
11.《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）
12.江苏省政府办公厅转发省发展改革委省卫生厅等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见》的通知（苏政办发〔2011〕47号）
13.山西省人民政府办公厅转发省发展改革委省卫生厅等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》的通知（晋政办发〔2013〕36号）
14.《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》（豫政〔2014〕54号）